ارزیابی راهبردی جایگاه تشکیلات مراکز خدمات بهزیستی (مثبت زندگی)

ارزیابی راهبردی جایگاه تشکیلات مراکز خدمات بهزیستی (مثبت زندگی): ضرورت بازآرایی ساختاری و انتقال نظارت تخصصی به معاونت امور اجتماعی

مقدمه و تبیین مسئله: تحول ساختاری ارائه خدمات اجتماعی و چالش‌های نظارت اداری

ایجاد و توسعه شبکه مراکز خدمات بهزیستی، موسوم به «مراکز مثبت زندگی»، یکی از محوری‌ترین طرح‌های تحول مدیریتی و ساختاری در تاریخ سازمان بهزیستی کشور به شمار می‌رود که با اتکا به بند ۴ ماده ۲۶ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت به مرحله اجرا درآمده است. این طرح با هدف کاهش تصدی‌گری دولت، الکترونیکی‌سازی فرآیندها، محله‌محوری در ارائه خدمات و تسهیل دسترسی گروه‌های هدف به خدمات سطح یک بهزیستی طراحی شد.

در حال حاضر، راه اندازی بیش از ۲۵۰۰ مرکز مثبت زندگی در سراسر کشور و به‌کارگیری نردیک به ۱۲ هزار نیروی تحصیل‌کرده و متخصص در رشته‌های مددکاری اجتماعی، روان‌شناسی و علوم اجتماعی، بزرگ‌ترین شبکه خرد و محله‌محور ارائه خدمات اجتماعی را در سطح خاورمیانه پدید آورده است.

با وجود این ظرفیت بالقوه عظیم، چالش‌های ساختاری در شیوه هدایت و نظارت بر این مراکز، تحقق اهداف پیش‌بینی‌شده را با مخاطرات جدی مواجه ساخته است. در سطح ستاد مرکزی سازمان بهزیستی کشور، دفتر تخصصی مراکز مثبت زندگی دارای هویتی مشخص و مستقل است، اما در سطح ادارات کل بهزیستی استان‌ها و شهرستان‌ها، رویه اداری به گونه‌ای شکل گرفته که این مراکز در زمره واحدهای تحت نظارت «معاونت مشارکت‌های مردمی، موسسات غیردولتی و توانمندسازی» تلقی می‌شوند.

این خوانش اداری در سطح استان‌ها، موجب پدیدآمدن نوعی انحراف عملکردی و تنزل جایگاه ماهوی مراکز مثبت زندگی شده است. ماهیت ذاتی معاونت مشارکت‌های مردمی معطوف به جلب کمک‌های نقدی و غیرنقدی، توسعه ظرفیت تشکل‌های غیردولتی، مدیریت خیرین و صدور پروانه‌های فعالیت است. در مقابل، وظیفه بنیادین مراکز مثبت زندگی ارائه خدمات تخصصی مددکاری، مدیریت مورد، مداخلات اجتماع‌محور و پایش آسیب‌های اجتماعی در سطح محلات است. جدایی نظارت تخصصی از ساختار اجرایی استان‌ها، ابعاد فنی و علمی مددکاری را حاشیه‌نشین کرده و فعالیت این مراکز را به سنجه‌های جلب مشارکت‌های مردمی تقلیل داده است.

تحلیل آسیب‌شناختی جایگاه فعلی: انحراف ماموریت از خدمات تخصصی به جلب مشارکت‌های حمایتی

ارزیابی جامع فرآیندهای نظارتی حاکم بر مراکز مثبت زندگی نشان می‌دهد که قرارگیری این شبکه زیر چتر حمایتی و کنترلی معاونت مشارکت‌های مردمی در استان‌ها، منجر به پدیده «انحراف ماموریت» (Mission Drift) شده است.

معاونت مشارکت‌های مردمی بر اساس ماموریت‌های مصوب خود، تمامی موسسات غیردولتی، سمن‌ها و مراکز بخش خصوصی را از منظر اداری و حقوقی مدیریت می‌کند. این معاونت از ابزارها و معیارهای تخصصی لازم برای سنجش کیفیت مداخلات مددکاری، ارزیابی فرآیندهای توانمندسازی روانی-اجتماعی و پایش علمی آسیب‌های محلی برخوردار نیست.

در این فرآیند، گروه‌های جهادی، مردمی و خیریه‌ها نقش بسزایی در تامین مالی و ارائه حمایت‌های معیشتی به اقشار کم‌برخوردار ایفا می‌کنند و جایگاه آن‌ها در نظام رفاهی کشور تثبیت‌شده است. اما تقلیل دادن کارکرد یک شبکه تخصصی متشکل از ۱۲ هزار مددکار و روان‌شناس به سطح گروه‌های جهادی و حمایتی، ساختار حرفه‌ای رفاه اجتماعی را دچار اختلال می‌کند. گروه‌های جهادی مبتنی بر اقدامات داوطلبانه و توزیع منابع حمایتی عمل می‌کنند، در حالی که مراکز مثبت زندگی نیازمند رویکردهای تخصصی، روش‌مند و مبتنی بر دانش مددکاری اجتماعی هستند.

تحلیل گزارش‌های کارشناسی مرجع، از جمله مطالعات مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، نشان می‌دهد که ارزیابی مراکز مثبت زندگی بر اساس سنجه‌های جلب مشارکت‌های مالی، سه عارضه اساسی در پی داشته است:

• تنزل ارزیابی‌های تخصصی به کنترلهای شکلی: به دلیل عدم ورود معاونت‌های تخصصی به فرآیند نظارت، ارزیابی این مراکز اغلب به کنترل‌های اداری مانند ثبت موقعیت‌های جغرافیایی، تعداد بازدیدهای منازل و میزان جذب کمک‌های خیرین محدود شده و کیفیت مداخلات مددکاری مغفول مانده است.

• تضعیف رشد حرفه‌ای نیروی انسانی: نیروهای متخصص به‌کارگیری‌شده در این مراکز به جای ارتقای دانش خود در زمینه مددکاری گروهی و جامعه‌ای، بخش عمده‌ای از توان خود را صرف امور اجرایی مربوط به جلب کمک‌های نقدی و غیرنقدی می‌کنند.

• آسیب به کرامت انسانی جامعه هدف: رقابت مراکز برای جلب مشارکت‌های بیشتر می‌تواند منجر به بروز رفتارهای تداعی‌کننده رویکردهای سنتی خیریه‌ای شود که کرامت انسانی نیازمندان را خدشه‌دار می‌سازد.

بازخوانی ماهیت معاونت امور اجتماعی و ضرورت هم‌راستایی ساختاری مراکز مثبت زندگی

معاونت امور اجتماعی سازمان بهزیستی کشور متولی اصلی سیاست‌گذاری، مدیریت و اجرای برنامه‌های رفاهی در حوزه‌های توانمندسازی زنان سرپرست خانوار، حمایت از کودکان و نوجوانان، سامانداری آسیب‌های اجتماعی و مداخلات اضطراری از طریق اورژانس اجتماعی است. وظایف و ماموریت‌های مصوب این معاونت، انطباق کامل و ماهوی با خدمات پیش‌بینی‌شده برای مراکز مثبت زندگی دارد.

در الگوی سنتی بهزیستی، کلینیک‌های مددکاری اجتماعی به عنوان بازوان تخصصی معاونت امور اجتماعی عمل می‌کردند و پرونده‌های توانمندسازی خانواده‌ها به این واحدها برونسپاری می‌شد. با شکل‌گیری مراکز مثبت زندگی، بخش عمده‌ای از پرونده‌های حمایتی به این مراکز منتقل شد. از این رو، مراکز مثبت زندگی نقش همان بازوان تخصصی را در سطحی وسیع‌تر، الکترونیکی‌تر و محله‌محورتر ایفا می‌کنند.

بازگرداندن مدیریت و نظارت تخصصی این مراکز به معاونت امور اجتماعی، موجب ایجاد پیوند مستقیم میان «سیاست‌گذار تخصصی» و «مجری محلی» می‌شود. معاونت امور اجتماعی قادر است خروجی‌های تخصصی مددکاری را ارزیابی کرده و برنامه‌های توانمندسازی پایدار، مداخلات بحران و طرح‌های پیشگیری از آسیب را از طریق شبکه مراکز مثبت زندگی در سطح محلات پیاده‌‌سازی کند.

تبیین کارکردهای تخصصی مددکاری در مراکز مثبت زندگی: از مددکاری فردی تا مددکاری جامعه‌ای و گروهی

مراکز مثبت زندگی به دلیل پراکندگی جغرافیایی و استقرار در قلب محلات، از ظرفیت بی‌‌نظیری برای اجرای سه روش اصلی مددکاری اجتماعی برخوردار هستند که تحقق آن‌ها نیازمند نظارت فنی معاونت امور اجتماعی است:

۱. مددکاری جامعه‌ای (Community Social Work)

محله‌محوری این مراکز امکان شناسایی کانون‌های تولید آسیب، ارزیابی دارایی‌ها و نیازهای منطقه‌ای و تسهیل‌گری برای حل مسائل محلی را فراهم می‌آورد. مددکاران این مراکز می‌توانند با تحلیل روابط اجتماعی در محله، بستر رشد نهادهای محلی و ارتقای سلامت روانی-اجتماعی ساکنان را فراهم سازند. این امر فراتر از خدمات خیریه‌ای خرد بوده و نیازمند راهبری علمی توسط معاونت امور اجتماعی است.

۲. مددکاری گروهی (Group Social Work)

مراکز مثبت زندگی قادرند گروه‌های هدف متشکل از زنان سرپرست خانوار، نوجوانان در معرض آسیب یا سرپرستان معلولان را گرد هم آورده و دوره‌های توانمندسازی گروهی، گروه‌های خودیاری و کارگاه‌های مهارت زندگی را برگزار نمایند. این مداخلات ساختاریافته روانی-اجتماعی، مستقیماً زیرمجموعه دفترهای تخصصی معاونت امور اجتماعی تعریف می‌شوند.

۳. مدیریت تخصصی مورد (Case Management)

فرآیند پذیرش، ارزیابی جامع نیازمندی‌ها، تدوین طرح توانمندسازی، ارجاع تخصصی و پیگیری تا خروج کامل و علمی مددجو از چرخه حمایت، هسته اصلی وظایف مراکز مثبت زندگی است. کیفیت اجرای مدیریت مورد تنها با شاخص‌های علمی مددکاری اجتماعی قابل سنجش است و نظارت‌های اداریِ محض توان ارزیابی این فرآیندها را ندارند.

ارزیابی تطبیقی وظایف و سنجه‌های عملکردی دو معاونت

برای شفاف‌سازی تفاوت‌های بنیادین در رویکرد دو معاونت نسبت به اداره مراکز مثبت زندگی، جدول زیر ابعاد ساختاری، عملیاتی و ارزیابی را تحت هر دو الگوی نظارتی مقایسه می‌کند:

تحلیل داده‌های جدول فوق نشان می‌دهد که الگوی نظارتی معاونت مشارکت‌های مردمی، پیامدهای عملیاتی مراکز مثبت زندگی را متوقف بر شاخص‌های مالی می‌کند، در حالی که نظارت معاونت امور اجتماعی پتانسیل علمی و تخصصی شبکه را فعال می‌سازد.

پیامدهای راهبردی و سناریوهای آتی بازآفرینی تشکیلات استانی

انتقال دفتر تخصصی مراکز مثبت زندگی به معاونت امور اجتماعی و تسری این اصلاح ساختاری به ادارات کل استان‌ها و شهرستان‌ها، پیامدهای راهبردی عمیقی در دو سطح کوتاه‌مدت و بلندمدت بر جای خواهد گذاشت:

در سطح ساختاری و کوتاه‌مدت، ابهام اداری حاکم بر استان‌ها برطرف شده و فرآیند یکپارچه‌سازی سیاست‌گذاری و اجرا محقق می‌شود. با این تغییر، کارشناسان تخصصی معاونت امور اجتماعی در استان‌ها مسئولیت نظارت بر کیفیت پرونده‌ها، بازدیدهای میدانی واقعی و تدوین برنامه‌های بازتوانی را بر عهده می‌گیرند. این امر اصلاح سامانه‌های الکترونیکی مراکز مثبت زندگی را به سمت ثبت فرآیندهای تخصصی مددکاری به جای ثبت داده‌های محض اداری هدایت می‌کند.

در سطح بلندمدت و کلان، این بازآرایی ساختاری موجب تغییر الگوی رفاهی از «حمایت انفعالی و وابستگی‌افرین» به «توانمندسازی پویا و علمی» می‌شود. با فعال شدن مددکاری جامعه‌ای در ۲۵۰۰ نقطه از کشور، داده‌های دقیق و برخط از وضعیت آسیب‌های اجتماعی، نرخ طلاق، وضعیت کودکان کار و زنان سرپرست خانوار گردآوری می‌شود. این داده‌ها امکان سیاست‌گذاری رفاهیِ منطقه‌ای و تخصیص بهینه بودجه‌های عمومی را برای سازمان بهزیستی کشور فراهم می‌سازد. همچنین از اتلاف منابع ناشی از موازی‌کاری میان اورژانس اجتماعی، کلینیک‌های مددکاری و مراکز مثبت زندگی جلوگیری شده و یک زنجیره یکپارچه مداخله اجتماعی تشکیل می‌گردد.

نتیجه‌گیری و پیشنهادات سیاست‌گذاری

بررسی ماهوی تشکیلات سازمان بهزیستی کشور نشان می‌دهد که مراکز مثبت زندگی به عنوان بزرگ‌ترین شبکه ارائه خدمات اجتماعی محله‌محور، جهت حفظ ماهیت تخصصی و رشد علمی نیازمند اصلاح در جایگاه نظارتی خود هستند.

تقلیل کارکرد این مراکز به امور جلب مشارکت‌های مردمی در استان‌ها، سرمایه انسانی متخصص این شبکه را مغفول گذاشته و کارکرد آن‌ها را در سطح تشکل‌های حمایتی سنتی محدود می‌‌سازد. برای اصلاح این روند و بهره‌گیری کامل از ظرفیت مراکز مثبت زندگی، اقدامات اجرایی و سیاست‌گذاری زیر پیشنهاد می‌شود:

• ابلاغ بخشنامه یکپارچه‌سازی ساختاری: صدور دستورالعمل صریح از سوی ریاست سازمان بهزیستی کشور مبنی بر انتقال کامل وظایف نظارتی، برنامه‌ریزی عملیاتی و ارزیابی تخصصی مراکز مثبت زندگی در ادارات کل بهزیستی استان‌ها به معاونت امور اجتماعی (سلامت اجتماعی).

• بازتوزیع وظایف میان معاونت‌ها: تثبیت نقش معاونت مشارکت‌های مردمی صرفاً در حدود بند ۴ ماده ۲۶ قانون (صدور پروانه‌ها، نظارت‌های قانونی اداری و صدور مجوز) و واگذاری کامل مدیریت فرآیندهای تخصصی مددکاری و خدمت‌رسانی به معاونت امور اجتماعی.

• تغییر نظام ارزیابی و سامانه هوشمند: بازطراحی شاخص‌های ارزیابی عملکرد مراکز مثبت زندگی در سامانه‌های الکترونیکی بر اساس سنجه‌های کیفی مددکاری، نرخ خروج پایدار مددجویان از چرخه حمایت و برنامه‌های مددکاری جامعه‌ای.

• بازآفرینی شبکه تخصصی مددکاری: اتصال ساختاری مراکز مثبت زندگی به کلینیک‌های مددکاری اجتماعی و اورژانس اجتماعی تحت مدیریت یکپارچه دفتر تخصصی در معاونت امور اجتماعی به منظور تکمیل زنجیره ارجاع و مداخلات اجتماعی.

کاری از تیم پژوهشی در رسانه تاب آوری ایران